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资源环境生态红线如何优化城市发展? 关于宜昌市环境总体规划制定实施的调研报告

   2016-06-15


  中国环境报记者刘蔚 李莹

  通過手機APP或電腦輸入經緯度,就能夠查出某一地理位置處于哪個生態功能區、是否有環境容量、能否新上建設項目。這聽起來有些不可思議,但在湖北省宜昌市,卻是現實。

  “我们所处位置属于生态功能红线区、水環境質量红线区和大气環境質量黄线区。因为属于红线区,所以此地不可以新上项目。”在宜昌市巩河水库岸边,宜昌市环保局副局长杨晓东肯定地告诉记者。在他的手机屏幕上,清晰地显示着宜昌市环境总体规划图。

  2015年1月开始正式实施的宜昌市环境总体规划(以下简称环境总规),通过划定生态功能红线、環境質量红线和资源开发红线,对城市环境保护、资源开发、设施建设实行强制管理,对宜昌市未来产业布局、城市建设作出顶层设计。

  当前,宜昌市正依托环境总规,全面优化城市发展格局,合理利用环境资源,不断改善環境質量,完善环境公共服务体系,切实维护好三峡水库和长江中上游节点地区的环境安全与生态平衡。

  資源環境生態紅線如何劃定?

  “宜昌冬季刮東北風、夏季刮東南風。而‘十一五’以來,高耗能、重化工産業逐步向宜昌東部轉移和集聚,産生的大氣汙染物向市區遷移擴散,造成城市霧霾頻發,治理壓力增大。”宜昌市環境保護研究所所長陳安說:“而這種産業布局引發的城市環境問題將通過環境總規的實施得以化解。”

  根據環境總規,宜昌東部工業集聚區要合理利用區域環境容量,以資源環境承載力爲約束條件,優化工業園區産業布局,調控園區工業産業類型與規模,特別要限制火電、冶煉等廢氣排放量大的行業和企業。

  宜昌地處長江三峽西陵峽口,位于長江中上遊交界處。近年來,長江下遊地區産業轉型、創新步伐加快,長江上遊地區生態環境保護制度措施趨緊,長江中遊地區正成爲裝備制造、石化化工、鋼鐵冶金等産業轉移、集聚發展的重要承接區。作爲資源型城市,宜昌經濟發展依托化工、電力、食品醫藥等支柱産業的情況短期內難以扭轉,以重工業爲主導的産業結構對資源、能源需求量大,汙染物排放壓力依然較大。同時,用地需求與供給矛盾日趨尖銳,城市周邊的自然保護區、生態公益林、水源涵養區、城市綠地及山體、水體等生態環境敏感區、脆弱區等面臨被侵占的風險日益增大。

  爲保障城市環境安全、維護生態系統健康、促進人與自然和諧發展,宜昌市政府決定編制實施宜昌市環境總體規劃。規劃編制工作于2013年1月啓動,2015年1月,宜昌市第五屆人民代表大會常務委員會第23次會議審議通過《宜昌市環境總體規劃(2013~2030年)》議案。

  环境总规遵循环境优先、科学发展的基本原则,从当地自然资源和生态环境实际出发,以保障辖区环境安全、维护生态系统健康为根本,实施生态功能红线、環境質量红线和资源开发红线的“三线管控”战略:生态功能红线对重要的生态功能区实行严格保护,禁止大规模工业和城镇开发活动,以保障全市生态服务功能,维护全域生态安全格局;環境質量红线实施水和大气的分要素管理,对不同区域水污染物排放和大气污染物排放实行分级管控,禁止破坏水环境、大气环境功能的行为,以维护全市水环境、大气環境質量安全;资源利用红线测算了全市水资源及土地资源承载力上线,分析了水环境及大气环境承载力上线,并提出了相应调控措施。

  而对于生态功能红线,以及水環境質量红线、大气環境質量红线,在国土总面积2.1万平方公里的宜昌市,又分别划定了红线区、黄线区和绿线区3个管控级别。红线区对产业布局、城镇建设、资源开发、项目建设和环境保护实行强制性管控要求;黄线区对产业布局、城市建设、资源开发、项目建设和环境保护实行限制性要求;绿线区根据相关法律法规实施引导开发。

  據介紹,爲了保證規劃科學性,宜昌市環境總規與國家及湖北省主體功能區規劃、國家及省級生態功能區劃、宜昌市土地利用總體規劃、城市總體規劃、社會經濟發展規劃、能源發展規劃、林業發展規劃、水利發展規劃等多項規劃進行了充分對接,全面征求了發改、經信、國土、規劃、住建、城管、林業、農業等市直部門意見。同時,結合衛星遙感等技術,對宜昌市的地形地貌、水系分布、河流流域、工業園區分布、集中式飲用水水源地、生態環境敏感區域等受保護地塊、環境監測點位分布等進行了詳細分析,對生物多樣性重要性、水源涵養重要性、水體功能及水質現狀、土壤侵蝕敏感性、環境空氣空間敏感性等進行了評估。

  宜昌市环境总规编制组负责人、环境保护部環境規劃院研究员、宜昌市环保局顾问余向勇说:“每项指标的分析都力求精准。以大气環境質量红线的划定为例,红线划定要考虑大气污染源头敏感性、大气污染聚集脆弱性、受体重要性等要素。比如,针对大气污染聚集脆弱性,我们做了大量的运算与实地验证。首先采用模型解析了宜昌市全年三维气象场,对全年及典型月风场、风速的空间分布进行了模拟;然后按3×3平方千米为单位将宜昌市划分成2362个网格单元,按照月份对各网格的污染扩散情况进行实验分析和统计,逐一识别了各网格单元的污染物聚集脆弱性。对于水環境質量分级管控,我们遵循高功能高标准保护、一般功能一般保护的原则,将全境2.1万平方公里依数字高程划分成近3000个集水区,逐单元研究水质目标、测算水环境容量和承载水平,以水定陆确定环境管控要求。”

  如何確保紅線得以有效實施?

  5月30日,一次特殊的投票在宜昌市人大常委會舉行。

  宜昌市五峰土家族自治縣擬建設投資額爲9億元的風電項目,但由于50台風電機組中的17台處于生態功能紅線區,這一項目在2015年被擱置。鑒于風電屬于清潔能源,且按照規定,項目所處生態公益林區可在保證面積不變的基礎上適當調整區域位置,五峰土家族自治縣政府希望宜昌市人大常委會能夠通過生態功能紅線區的調整,同意風電項目上馬。

  40位宜昌市人大常委會委員,缺席7人。33位現場鄭重地按下了計票器。投票結果出來了,31人同意,兩人棄權。這意味著,這一風電項目經調整生態公益林區域後可以建設。

  這次投票彰顯了宜昌環境總規的法律地位。2015年1月9日,宜昌市第五屆人民代表大會常務委員會第23次會議通過《宜昌市環境總體規劃(2013~2030年)》,並強調:“要切實維護環境總規的權威性和嚴肅性。環境總規依法批准後,市人民政府應當及時予以公布,接受社會公衆和新聞媒體監督,並適時向市人大常委會報告規劃的實施情況。任何單位或者個人無權隨意改變環境總規,執行中確需局部調整時,應當嚴格按照法定程序履行報批和備案手續。”

  實際上,這次投票也同時表明,宜昌環境總規堅持了科學論證、合理開發、綠色發展的原則和精神。而這些,也正是宜昌環境總規得以切實落地的重要保障。

  “环境总规是一种前置规划,不能局限于环保部门的了解和应用。只有其他部门认可并利用,才能确保其在产业布局、城镇发展、项目建设、生態保護等方面发挥约束和优化作用。”宜昌市环保局局长王仁俊说。

  在陳安的電腦裏,有一個名爲“現場征求意見會議照片”的文件夾,裏面是編制組與13個縣(市)區及高新區座談和征求意見的現場照片。早在規劃編制時,爲了確保規劃成果切實可行、全面落地,編制組做了大量細致的工作。他們先後3次深入基層做實地專題調研,全面征求13個縣市區人民政府、高新區管委會以及21家市直部門意見3次,累計召開座談會40余次,技術研討會十余次,征集修改意見291條,並對修改意見逐條分析研究。書面回複了采用與否及理由,最終采納了214條修改意見,部分采納45條意見,32條意見未被采納。

  環境總規特別是紅線區、黃線區和綠線區3個管控級別的劃定,對區域的發展有著重大影響。因此,在制訂和征求意見時,必然引發各方博弈。有的地區要求放寬紅線區,因爲地下有尚未開發的礦産資源;也有的地區要求增加紅線區域,希望有紅線劃定這一硬框框爲生態産業發展保駕護航。

  楊曉東說:“凝聚各方智慧的環境總規,充分考慮到了地方經濟發展的實際,尊重了縣市區政府和各部門的意見。同時,調研和座談的過程也是對環境總規的宣傳過程。”

  余向勇對此深有感觸:“編制組整整花了1年的時間才協調好各方訴求。征求意見的過程比規劃編制更爲複雜和艱難,但這一過程必不可少。只有充分協調好發展部門和保護部門之間的利益關系,才能保障規劃的真正實施。此外,人大立法也非常關鍵。一些地方因爲沒有立法保障,城市環境總體規劃做出來了卻很難推進。”

  紅線劃好了怎麽用?

  宜昌環境總規主要內容爲“一圖”“一表”“一政策”。即通過“圖”反映環境功能區劃和生態紅線的劃定;通過“表”反映可持續發展目標指標、資源環境承載水平和發展底線;通過研究制定相應的“政策”,實現城市環境基本公共服務均等化。而“一圖”目前在宜昌市已經開始得到廣泛應用。

  走进枝江市环保局环评审批部门办公室,墙上贴着3张图,分别为宜昌市生态功能红线图、水環境質量红线图、大气環境質量红线图。

  如今,枝江市環保局已經將環境總規全面應用到項目環評中。從2015年1月起,建設項目環評技術報告中需要設置專門一章“項目與環境總規的相符性分析”。在環境總規信息管理與應用系統中,輸入建設項目用地範圍拐點經緯度坐標,就能夠核實項目選址是否位于紅線區。如果位于紅線區,則按照紅線區類型及管控要求對項目建設的可行性進行深入論證,許多項目因不符合紅線區准入要求而被否決。

  枝江市環保局總工程師方孝忠告訴記者:“環評審批權力下放後,基層環保部門壓力陡增。環境總規出台並通過人大審議後,環評工作的壓力減輕不少。紅線是一條硬杠杠,否決項目也就有了依據。”

  宜昌市環保局審批科副科長饒波瓊說,越來越多的企業在選址前到環保局查看環境總體規劃定的紅線範圍。目前,已有100多個項目與環境總規做了相符性分析。

  爲了使環境總規的“一圖”內容更加細化,使紅線查詢應用更加便利、快捷。現在,“一圖”已經從牆上走向了電腦乃至手機。

  6月2日下午,宜昌市發改、國土、規劃、水利、林業、農業等18個市直部門和各縣(市)區環保局的工作人員參加了“宜昌環境總體規劃信息管理與應用系統培訓”。

  楊曉東說:“幾天前,宜昌市環保局還收到一件來自宜昌市國土資源局的函,要求排查兩處露天采礦建設範圍是否處于紅線區。通過培訓,各相關部門將掌握環境總規信息管理系統的使用,環境總規將有更多的行政管理部門來貫徹執行,從而發揮出更大的作用。”

  在培训课上,技术人员输入网址后,就直接进入到“宜昌环境总规(2013~2030年)”页面。在功能菜单栏下,包括:区位图数据、五大环境功能、战略分区、生态功能红线、環境質量红线、资源利用红线、环境风险防范、环境公共服务、环境总规相关依据等栏目。点击项目分析,输入建设项目经纬度坐标及相关信息,就可以显示这一地点所在位置处于生态功能、水環境質量及大气環境質量的红线区、黄线区,还是绿线区。

  而手机APP查询更加便利。打开“宜昌市环境总规”APP后,只要经过定位,就能够出现一张所在地点周边的生态功能图、水環境質量图和大气環境質量图,地点所处红、黄、绿区域清晰可见。此APP将于今年下半年向公众开放。

  下一步如何让环境总规更好地发挥作用?目前,宜昌市政府已明确要求,各有关县市等重点生态功能区要编制“环境控制性详细规划”,以资源环境生态红线为核心,进一步细化县(市)区生態保護红线空间范围、管控地块清单及配套政策。

  当阳市副市长郑以宏表示,宜昌市环境总规明确了各区县生态功能红线、環境質量基线、资源承载上线、环境风险防线等内容,将当阳35.2%的区域划为生态功能红线区,16.49%的区域划为水環境質量红线区,4.8%的区域划为大气環境質量红线区。下一步,当阳市要继续坚持生态立市战略,将生态环境保护作为强化“五个当阳”的重要支撑。落实国家、湖北省、宜昌市资源环境生态红线战略,编制好《宜昌市环境总体规划当阳市控制性详细规划》,实现当阳生态战略目标。

  余向勇說:“宜昌兼具山水林田湖庫,三峽大壩也在其中。山區貧困、平原發達、發展不均衡,在資源過度消耗、環境汙染、生態破壞已制約經濟騰飛之際,制定實施城市環境總體規劃與區縣控制性詳細規劃,開啓了環境優先、空間精細化控制的綠色發展之門。科學規劃、人大批複、‘互聯網+’環境總規應用,宜昌經驗值得借鑒。”

來源:中國環境報 
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